基层“减负”，如何防止新“形式主义”？

一份文件从中央下发到省、市、县(区)，工作任务层层流转，如同击鼓传花，最终到达乡镇基层。乡镇公务员贾佳统计过，镇政府日均接收文件通知有60多份。

　　2023年5月，区委巡察组离开后，贾佳的日常工作增加了一项——打印上级文件通知，逐级找镇委书记、镇长、业务分管领导批示。

　　在此之前，上级文件通知由她所在的镇党政办接收，通过政务APP流转给相关业务部门。但在巡察组看来，流程并不合规矩，文件处理需逐级报批。

　　“如果每份文件通知都等领导批示再开展工作，任务堆得来不及干。” 贾佳只能先在政务APP把材料流转给业务部门，攒了两三天，等领导外出开会、调研走访回来后，“见缝插针”地找他们批示。

　　此外，在她看来，省里、市里布置的许多工作任务，区县不经筛选、拆解直接转发到乡镇一级，有的任务范畴“过于宏大”，每次贾佳抱着一堆等待批示的文件走进领导办公室，她都感觉“好像给领导增添了负担，得罪了领导”。

　　她记得，有一份省里印发的文件，写有“此件发至市级”字样，但身处行政体系“神经末梢”的她同样收到了。

　　“上面千把锤、下面一根钉”， 过度留痕、滥用排名、多头填报等“形式主义”，让基层干部身上的担子愈发沉重，他们不得不将大量的精力用于“应付考核”，实际工作分身乏术。

　　2023年12月，中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》指出，“指尖上的形式主义”是形式主义问题在数字化背景下的变异翻新，也是加重基层负担的主要表现之一。

　　2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，首次以党内法规形式制定出台为基层减负的制度规范。

　　“形式主义”难以在一朝一夕根治，有基层干部受访时称，整治“形式主义”，也要防止出现新的“形式主义”。

　　“打一枪就让起跑”

　　贾佳是乡镇政府的“笔杆子”，也是基层“穿针引线”的人，她常常陷入无尽的表格填写和报告撰写中。

　　贾佳记得，市里布置过一项关于“法治建设”的书面任务，经层层“转发”到达乡镇。但“法治建设”主要涉及市、区两级法院的具体工作，她一时无从下手，只能照搬硬套一些普法宣传的资料。

　　在她看来，有些报告本应由上级政府部门产出，但上级部门却要求各个乡镇政府部门也写一份，以期提供不一样的视角。

　　这类报告即使逾期上交，上级部门也很少催促。贾佳印象里，有一次，上级部门再三询问她，这项任务是什么时候布置的？“似乎忘记了有这回事儿。”

　　此外，她还发现，2024年区里先后要求填报“村居历史遗留问题”、“村居对标学习情况”等表格，但对于如何解决问题，上级政府没有提供任何支持。

　　她提到“村居对标学习情况”，有外出学习考察的必要性，但区里只给了两天时间填报，也没有经费支持，她只能在网络上搜集外省市“明星村”的资料，报送“对标学习”计划，其实两地实际情况有差异，很难复刻。

　　2020年11月，王晶考上南方某省的选调生，要驻村两年。驻村期间，她同样意识到，在一些攻坚任务面前，上级部门似乎扮演“拉拉队”的角色，只负责喊“加油”，基层“吭哧地”负重前行。

　　王晶以医疗保险参保征缴工作为例，她所在的乡镇将每年9月设定为“全民参保攻坚月”。在当月，村干部需每日上报本村已缴纳医保费用的人数。2022年，她所在省份的城乡居民医保个人缴费不低于320元。“有人想秋收回款再缴费，有人想等丈夫过年回家再拿主意。”

　　即使每天数据没有变化，也要重复上报。王晶记得，为了让数据更好看，村干部、驻村干部周末去群众家里做动员工作。村支书甚至为困难村民和暂无缴费意愿的亲友垫付了几千元钱。

　　“在基层，每一项工作都很急，打一枪就让起跑。” 王晶觉得，基层干部像在参加一场没有终点的马拉松比赛。她认为，如果不设置“攻坚月”，而是按照医保缴费常规的窗口期(一般在第四季度)推进工作，村干部压力可能会小一些。

　　此外，为推进医保缴费工作，镇政府还多次召集村干部、驻村干部开工作推进会。但在王晶看来，“重复讲贯彻落实一件事的重要性，不如把好的工作方法、经验传授给大家。”

　　在东部沿海某区商务局任职的蒋雯则把自己比作一块砖，“哪里需要哪里搬。”

　　她所在的内贸科主要负责制定全市商贸发展规划、政策，拟订流通领域消费促进。但处理12345投诉；创建文明城市期间，到街巷维护市容市貌秩序；森林防火期到山上执勤；每月为各部门调取全区经济指标数据……都成了蒋雯的“分内之事”。

　　每月中旬，蒋雯最常做数字“填空题”。她要把区统计局反馈的经济指标数据，先后粘贴到区发改委、区政府办、区经济高质量发展指挥部等多部门多科室的工作汇报材料中。

　　蒋雯感到疑惑：“政府内部为何没有建立共享数据库？”在这种情况下，基层干部就像化身上级部门的“拐杖”，随时响应流程化的需求。

　　在浙江工业大学公共管理学院的副教授赵玉林看来，“交数据等于交权力”，职能部门将可能存在历史遗留问题的台账(包括文件、工作计划、工作汇报)交出去，近乎“裸奔”迎接考核，也存在泄密的风险，这也是建立共享数据库的困难之处。

　　流程化、形式化还体现在“值班制度”中。该制度是各级政府为了应对处置山火、洪涝等紧急突发情况，加强应急信息报送设置的重要制度。但在实际工作中，上级的考核重点放在“电话查岗”、“实地查岗”，而非干部的险情处置能力上。

　　贾佳记得，疫情期间，镇政府值班的领导到卫生院督导工作，另外两名值班同事临时外出处理交通事故，值班室只有两名同事留守。纪委节日查岗发现值班人员不齐后，对他们说，“以后值班人员留在值班室，突发情况让对应办公室的人回来处理。”

　　贾佳和同事不解，在她看来“值班人员在岗就是为了处理突发情况。”有时，上级电话查岗，一旦发现值班干部将办公室座机呼叫转移到手机上接听，对方还会要求干部立刻用办公室座机回拨，这使得值班干部不但要为“应急响应”绷紧神经，更要为随时打来的查岗电话留专人处理，造成行政资源的浪费。

　　对于整治“形式主义”，有受访的基层干部表示担心，“一多半的形式主义事务，是由上级部门以‘属地责任’的名义要求基层干部协助，或者直接摊派下来的。”拒绝“形式主义”工作，一定程度上意味着拒绝上级。

　　“如履薄冰”的突击迎检

　　突击迎检是基层的日常重点工作。每年11月中旬到次年1月，是各地国检密集开展的阶段。每一次迎检，对于基层干部而言，既可能是机会，也可能被“一票否决”。

　　王晶记得，2021年，当地的重点工作是防返贫监测帮扶。据她介绍，他们从6、7月就开始做迎检准备工作。在国检之前，为确保各项工作不留死角，从9月份开始，各地先后有县检、市检、省检以及省际交叉互检等检查。

　　7月初，为迎接“乡村振兴”国检工作，即国家对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作的一次全面检验。王晶在内的驻村干部多次走访全村几十户脱贫户，和近10户重点防返贫的监测户。统计测算其家庭经营收入、工资收入及财产收入情况。

　　王晶回忆说，当地考核要求脱贫户人均年收入不低于1万元，且家庭年收入增速达20%。但对于脱贫户较多，公益性岗位不足的村子来说，全体达标不是一件容易的事。有村民家中因事故、重疾等原因，当年收入严重下滑。

　　为此，驻村干部将脱贫户家里的耕地收入、鸡鸭收入、家庭成员外出打工收入经过多轮“推算、美化”，最终形成汇报材料。此外，上级政府也会要求周边乡镇支援重点抽查乡镇的脱贫户排查工作。

　　据王晶了解，有的脱贫户家里，几个月内去了几批干部，做收入核查，他们还接到隔壁乡镇干部的核查电话。

　　其他类似的考核还有“创建全国文明城市”、“创建全国文明城区”、“创建全国文明村镇”等。

　　中部某省乡镇公务员唐强印象最深的是，两三年前，他所在的乡镇参评“创建全国文明村镇”。国检之前，省、市、区各级政府都会到乡镇督促检查、暗查暗访。

　　他记得，一天下午，他们接到小道消息，得知省里将下来暗查暗访，全体基层干部当晚6点下班后，带上清洁工具，到可能被抽查到的社区做卫生清洁、规范电动车摆放、连夜铲除老旧小区居民楼小广告，“突击式”忙碌到凌晨两点。

　　有居民不满他们扰民，从楼道经过时，冷嘲热讽道，“天天搞形式主义”、“多干点有用的事情”。

　　此外，老旧小区停车位不足，车辆乱停乱放。据唐强了解，迎检期间，有时基层干部垫付几日的停车费，要求居民到小区外找停车位。

　　暗查暗访规定要求不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待。唐强透露，有基层干部为此“化身”社区居民，在小区内蹲守“放风”。看到上级部门车辆、人员进入小区，提前通知配合度高的居民下楼遛弯。

　　考上公务员之前，蒋雯没想过“创建全国文明城市”和自己关系如此密切。她所在的辖区内推行“街长制度”，要求区商务局、区统计局、区医疗保障局等区级行政单位分别负责一条核心街道的治理工作。

　　以商务局负责的街道为例，蒋雯解释说，由商务局所有科室每周轮流执勤，工作人员穿上志愿者的蓝色马甲，上下午各一个小时，去街道进行除雪、清洁、规范电动车摆放、劝离违规停车、提醒商家不能在店铺门口堆放货物，或摆放垃圾桶等工作。

　　迎检给基层带来的压力，有时甚至超越了本职工作。华南师范大学政治与公共管理学院教授徐刚长期研究基层治理。他认为，基层干部“如履薄冰”的迎检现状，和横向评比加剧了“内卷”有关。“每个地方的政治资源和条件不同，薄弱地区的财力、物力、人力或许达不到全国性的评比活动要求，逞能去做，结果只能是虚假填报、劳民伤财。”

　　徐刚坦言，考核评比是残酷的，“即使所有部门的工作都达到90分以上，也有第一名和倒数第一名。”

　　有基层干部反映，考核评估的后果太重了，对地区发展、资源分配、干部晋升都有影响，各级政府都不容松懈。“省里到区里检查，市里要先查一遍；市里到乡镇检查，区里也要做到心中有数。”唐强说。

　　为什么日常治理无法达到迎检的要求？武汉大学社会学院教授杨华以整治形式主义，多地撤销百余个领导小组为例，在他看来，以往成立的领导小组太多，导致中心工作太多，对基层干部而言，只能有的事缓着做，有的事没有能力做。

　　赵玉林将“迎检”类比为大学文明寝室评比。“评选上的寝室往往特色装扮得让人眼前一亮，但寝室是生活、睡觉的地方，怎么可能每天都像没有人住过一样？”

　　新的“形式主义”

　　近年来，整治形式主义是各级政府政治建设的重要任务。2024年2月，杨华在中部地区调研发现，省委组织部门布置了专项任务为基层减负问题，要求各级单位自查自纠“形式主义”事项、减负事项并上报，省级和市级各确定50余项，县级确定40余项。

　　据杨华观察，在该省的减负举措中，取消村干部坐班制已经取得初步成效。访谈时，村干部告诉他，村干部值班制取代了坐班制，把干部从琐碎的行政工作中解放出来，乡镇政府减少布置统计数据收集、入户调研拍照打卡等任务。

　　但不容忽视的是，上级部门普遍将整治“形式主义”打包成一项专项任务“甩”给基层，导致基层“自己上报问题，自己解决问题”，基层为此可能不敢提“真问题”，或者是“自己没有能力解决的问题”。

　　贾佳告诉澎湃新闻，从2022年起，上级部门就要求解散清退“僵尸群”，定期填写“某某部门无效群主清理表”，并把工作群总数控制在2个以下。但在她如实填写有两个工作群时，领导要求她，改填“0”，避免成为负面典型。

　　蒋雯也收到了解散“僵尸群”的通知。为控制工作群数量，她不得不解散一些群，又重建一些群。商务局外联事项较多，设有区里、镇街考核群、公平竞争群等。有的群一年只用几次，但每年都要用，解散群反而增加了工作成本。

　　在赵玉林看来，“一刀切”的减负方式，不够科学严谨，没有充分考虑职能部门工作性质的不同、基层的真实需要——“大领导在群里，小领导怎么给下属布置任务？”

　　唐强则表示，“僵尸群”躺在通讯录中，解散与否都对他们的工作影响不大，只是对上级部门展示整治形式主义的成效有帮助。论文《压力型体制下基层减负政策执行困境与优化路径》中提到：自2019年基层减负政策实施以来，各地出现许多共性问题。为了完成基层减负绩效考核，基层注重处处留痕，向上级“展示”减负成效，增加基层工作量，出现了名义上的“减负”。

　　与此同时，涉及上级部门的“真问题”，如频繁“迎检”，工作任务摊派、多次召开整治形式主义工作动员会、文件不经筛选，击鼓传花式流转，身处基层一线的乡镇干部却又不敢填写。

　　唐强提到，他所在乡镇的新建小区，如在三年保质期内出现渗漏问题，应由开发商和负责项目验收的区住建局解决。但有居民投诉后，区住建局退回工单，任务就可能落到村镇建设办公室，因为属地责任，乡镇部门变相承担了上级部门的本职工作。

　　《整治形式主义为基层减负若干规定》中明确提出，要规范明晰基层权责，建立健全职责清单。贾佳了解，2024年11月，区里成立了履职清单领导小组，各镇相继成立领导小组。在工作动员会议上，指导基层整理履职清单。履职清单要求各部门逐条列出基本履职事项、配合履职事项等。

　　但有受访的基层干部表示，配合履职涉及的工作范围较大，基层干部要配合到什么程度，没有清晰的边界。

　　赵玉林长期关注基层数字治理中的形式主义。据他观察，随着全面推行数字治理，乡镇(街道)曾创办了一批政务公众号，但近期陆续关停。

　　赵玉林解释说，“关停”主要针对长期不更新、缺乏原创内容、阅读量低的政务号。但由于下级部门顾虑创新失败、上级问责，有的政务号交给专业公司运营，在粉丝数量、阅读量上弄虚作假。

　　他认为，上级部门对成效不佳的工作进行清理整治，也需要对下级部门的创新失败多一些容错空间。监管过严，可能造成干部不敢创新，助长弄虚作假的风气。

　　“少点折腾”，是最有力的减负

　　采访中，多名基层干部表示，少点折腾，就是最有力的减负。

　　唐强在乡镇政府工作三年，基层党组织每月组织一次党建活动。党员干部要在重阳节去敬老院送温暖，儿童节去幼儿园参加亦师亦友活动，并通过现场照片、台账等方式记录在党建材料中。

　　有时，周末乡镇举办一场少儿围棋大赛，都要抽调近百名干部做志愿者，负责安保、环卫、景区引导等工作。而唐强说，基层工作往往只是工作报告中的一行数字，被一笔带过。

　　我国不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一。上级部门在体系内总有下级部门可以作为“抓手”，难免存在责任推脱给下级的情况。

　　在杨华看来，“只有省委工作领导小组数量减少了，市、县、乡领导小组的数量才能随之减少。”为此，他建议从省级层面开始取消冗余的工作领导小组。

　　过度“迎检”挤占基层大量精力。在杨华看来，各级要统筹督导检查工作，每年考核在年终安排一次，不必在微信群通报短周期排名，各级政府尽量不要借调研名义到基层督促检查工作。

　　徐刚觉得，“形式主义”病根在于，基层干部过分在意上级评价，而没有把公众满意度放在核心位置上。他认为，上级部门应该通过走访、座谈、问卷等方式收集群众意见，适度调高公众满意率在考核体系中的所占比重。

　　例如人民日报的文章曾提到，上海市浦东新区改进考核方式方法，从“部门考核+年终成绩”向“群众评价+平时成绩”转变，建立居(村)组织“7+3”(群众评价占70%+街镇评价占30%)考核模式。

　　在杨华看来，上级政府有必要精简绩效考核体系，紧抓城市建设、民生事业、信访维稳、经济发展等重点工作，对于一般性的工作任务不纳入党委政府的综合考核，这样基层能够集中精力处理优先级靠前的事。

　　(应受访者要求，文中人物贾佳、王晶、蒋雯、唐强为化名)

　　澎湃新闻记者 刘昱秀 实习生 沈韵婷